税务

向联邦税务监察专员投诉：FTO对联邦税务局行政失当能做什么、不能做什么

许多税务纠纷其实并不在于应纳多少税，而在于一份退税申请数月无人处理、在税款尚未确定前银行账户即被冻结，或某项申请无人受理。联邦税务监察专员（FTO）正是为这类情形而设立的。在巴基斯坦寻找最佳税务律师处理联邦税务局拖延问题的企业，往往以为只能提起上诉或宪法令状申请；但如果问题在于行政失当而非实体争议，向FTO投诉可能更快捷、更有针对性。本指南说明FTO的管辖范围、程序以及信德高等法院对该机构所设定的界限。

法律框架

该机构依据《2000年设立联邦税务监察专员办公室条例》（Establishment of the Office of Federal Tax Ombudsman Ordinance, 2000，2000年第XXXV号条例，以下简称“FTO条例”）设立，于2000年8月11日在公报上公布。其程序后来由《2013年联邦监察专员机构改革法》（Federal Ombudsmen Institutional Reforms Act, 2013，以下简称“2013年法”）加以补充。该法适用于所有联邦监察专员，且根据其第24条，在与FTO条例不一致的范围内优先适用；信德高等法院在East West Insurance Co. Ltd. v. President of Pakistan案（C.P. No. D-5884 of 2017，2019年8月22日判决）中亦指出了这一点。

根据FTO条例第9(1)条，FTO可以调查有关税收司（Revenue Division）或任何税务雇员行政失当的指控。调查可以基于受害人的投诉、总统、参议院或国民议会的提交、最高法院或高等法院的动议，或FTO主动启动。管辖范围涵盖联邦税务局征管的联邦税种：所得税、销售税、联邦消费税和海关关税。

省级税收则另当别论。信德省服务销售税由信德省税务局（SRB）这一省级机构征管，因此针对SRB的投诉不属于以联邦税收司为界定基础的管辖范围。SRB制度详见我们的信德省服务销售税指南。

何谓行政失当

FTO条例第2(3)条给出了宽泛的定义。它涵盖下列决定、程序、建议、作为或不作为：违反法律、规则或条例，或背离既定惯例或程序；荒谬、武断、不合理、不公正、有偏见、压迫性或歧视性；基于不相关的理由；或出于腐败或不当动机行使或不行使、拒绝行使权力。该定义还包括（但不限于）：

• 在税法执行中的疏忽、怠慢、拖延、无能、低效和失职；
• 在核定、归类或估价案件、退税申请以及税收优惠或豁免申请中反复发出通知、要求不必要的到场或拖延听证；
• 在确定退税、返还或关税退税时的故意错误，以及故意扣留或不支付主管机关已经确定的退税、返还或关税退税；
• 在记录中并未显示拖欠税款或关税的情况下采取强制征收手段；以及
• 对其核定或估价命令已被有权上诉机关认定为报复性、任意、有偏见或明显违法的官员不予纪律处分。

该定义关注的是税务部门的行为方式，而非其法律观点是否正确。这一区分贯穿于每一起FTO案件。

FTO不能裁决的事项

FTO条例第9(2)条将两类事项排除在FTO管辖之外：

• 待决事项：在收到投诉、提交或动议之日，正在有管辖权的法院、法庭、委员会或主管机关审理中的事项。
• 可上诉的实体问题：与所得或财富核定、税款或关税纳税义务的确定、商品归类或估价，或对上述事项相关法律的解释有关的事项，且相关税法提供了上诉、复审或复核的法律救济。

第9(3)条还禁止税务雇员就其本人的人事事项投诉，第10(2)条禁止匿名或化名投诉。

其实际后果是，FTO并不是替代性的上诉机构。如果申诉的是核定有误，救济途径是上诉，详见我们的所得税上诉路径指南。如果申诉的是上诉执行命令未予签发、退税未予处理，或违反税务部门自身程序强制征收，FTO则是合适的机构。兼具两类因素的投诉需要谨慎起草，以便清楚指明行政失当的部分，避免请求FTO就实体问题作出裁决。

由于存在待决事项的限制，时机十分重要。在FTO收到投诉之前就同一问题提起宪法令状申请或上诉，可能使该事项脱离FTO的管辖。

提出投诉：形式、期限与程序

基本要求来自FTO条例第10条：

• 投诉必须以书面形式经郑重声明或宣誓作出，由受害人或在其死亡后由其法定代理人向FTO提出。
• 投诉必须在受害人首次知悉该事项之日起六个月内提出。在特殊情况下，如FTO认为基于公正利益适宜受理，可以受理逾期投诉。
• 通知将发送给税收司秘书长以及被投诉人。该条例规定三十日的答复期，有充分理由时可以延长；关于2013年法的二手资料显示，该法为机构书面意见规定了更短的期限。
• 调查以不公开方式进行，当事人可以亲自出席或委托代理人出席。

FTO在传唤证人和要求提交文件方面拥有民事法院的权力（第14(1)条），并可要求任何人提供信息（第14(2)条）。根据第11(1)条，调查结论和建议应在六十日内送达税收司；2013年法另行要求监察专员在六十日内处理完毕投诉。信德高等法院曾在涉及另一联邦监察专员的案件中，指示在一个月内对超过该期限仍未决定的投诉作出决定（C.P. No. D-211 of 2021，2021年4月21日裁定）。

FTO网站提供投诉表格和在线提交服务，二手资料显示其在卡拉奇设有地区办公室。好的投诉应当简洁并以文件为依据：事件时间表、申请或命令的副本、其提交或送达日期的证明、未被遵守的具体法律条文或联邦税务局指令，以及所寻求的救济。

实务中的典型投诉

2026年已公布的FTO决定和新闻报道显示了该机构经常处理的申诉类型。我们在描述时不提及任何名称；这些事例说明的是投诉类型，而非任何未来案件的结果。

• 退税未按时决定。在2026年8月报道的一项决定中，一份所得税退税申请超过六十天法定期限仍未处理。FTO认定存在行政失当，指示对该申请作出决定，并建议联邦税务局依据《2001年所得税条例》（Income Tax Ordinance, 2001）第170A条启用“无接触”退税系统。我们的第170条和第171条所得税退税指南说明了相关时限。
• 退税未与应缴税款抵扣。2026年3月，FTO处理了一宗案件：一份2025年8月提交的退税申请未获决定，而税务部门却要求以现金缴纳同一年度的超级税。FTO认为拒绝抵扣属于武断行为，并建议超级税只能在抵扣待决退税后才予征收。2026年4月报道的一项类似决定建议，强制征收应在待决的退税申请和抵扣请求处理完毕后方可启动。
• 上诉待决期间的强制征收。新闻报道描述了FTO对上诉待决期间冻结银行账户行为的调查；总统维持了FTO的认定，并建议在听取相关官员陈述后对其采取纪律处分。冻结账户的法律限制，详见我们的税款追缴、银行账户冻结与暂缓执行指南。

销售税退税、关税退税和海关拖延问题，凡属拖延或无视程序而非应纳税额问题的，同样属于该定义的范围。

对FTO的限制：高等法院的立场

该机构权力很大，信德高等法院一直注意将其限制在法定范围之内。有两项判决对纳税人和官员都特别有参考价值。

在Shakeel Ahmed Kasana v. Federal Tax Ombudsman案（C.P. Nos. D-4079, D-4212, D-4341, D-4353 and D-4377 of 2021，2023年3月28日判决）中，法院撤销了依第17条组建检查组的函件。法院将该机构描述为面向个体纳税人的投诉处理机制，认定FTO“不是反腐监督者，也不是税收最大化者”，并认定主动调查仍须以某种形式的指控为前提，不能成为漫无目的的调查。

在Imran Qadeer v. Federation of Pakistan案（C.P. No. D-7176 of 2022，2023年10月12日裁定）中，法院撤销了FTO针对一名副专员作出的调查结论，理由是未依第10(4)条向其发出通知。法院认定，未事先通知税务雇员本人，不得作出针对该雇员的建议，且FTO不得成为联邦税务局全体雇员的监督机关。

FTO条例第29条禁止法院质疑依该条例所作的行为，但上述判决表明，当FTO越权或违反自然公正原则时，高等法院会依据宪法第199条进行干预。此类申请详见我们关于信德高等法院诉讼的页面。

决定之后：执行、复审与向总统申诉

根据FTO条例第11(2)条，税收司必须告知FTO其就建议所采取的行动或不予遵守的理由。无正当理由不予遵守的，视为违抗建议，FTO可依第12条将该事项提交总统。根据第22条，FTO在要求税务部门或雇员说明理由后，还可以就行政失当造成的损失裁定合理费用或赔偿。相反，第14(4)条允许对提出虚假、轻率或无理投诉的投诉人裁定赔偿。

任何一方均可对结果提出异议：

• FTO复审：第14(8)条赋予FTO复审其本人调查结论和建议的权力。
• 向总统申诉：FTO条例第32条和2013年法第14条允许税收司或任何受害人在三十日内向总统提出申诉。根据2013年法，申诉待决期间相关命令暂停执行六十日，申诉应在九十日内作出决定。

三十日期限必须仔细计算。在总统秘书处于2022年发出的一项决定中，针对仅驳回复审申请的FTO命令所提出的申诉，依据最高法院在PLD 2017 SC 139中的判决，被以不适格和逾期为由驳回：期限自原建议之日起计算，而非自复审被驳回之日起计算。如对总统的决定本身提出异议，高等法院将以宪法理由进行审查，而不会重新审理投诉。

常见问题

本文仅为关于巴基斯坦法律及诉讼程序的一般性信息,不构成针对具体案件的法律意见。如您正面临相关问题,欢迎与我们联系,我们将根据您的具体情况提供意见。